本期编委：宋立志 温国明

作者：宋儒亮 温国明 余树林 欧阳兵 宋立志

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宋儒亮  

法治广东研究中心主任、中国律师协会医疗卫生法律专业委员会副主任、广东省医学会医事法学分会主任

为更好保持同人民群众的密切联系，对任何国家机关和国家工作人员，公民有权提出批评和建议、有权向有关国家机关提出申诉、控告或者检举。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

践行宪法规定，落实公民信访权利，《信访条例》由国务院第76次常务会议通过，自2005年1月5日日实施。

进入新时代，党的十八大以来，认真总结党的十八大以来推进网上信访、诉访分离、依法分类处理等信访工作制度改革成果，全面吸收融合2005年发布实施的国务院《信访条例》内容，形成《信访工作条例（送审稿）》。2005年5月1日起施行《信访条例》予以废止。2022年5月1日起实施《信访工作条例》。

信访工作，又迈入法治新征程。

一、基础：信访工作的目的、适用和定位

进行信访，就是为了保护、保障和实现公平正义。《法治中国建设规划2020—2025年》指出：“坚持法治建设为了人民、依靠人民，促进人的全面发展，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。”

推进和加强人权法治保障，信访是一条法定的救途径。推进信访工作法制化，就是要让这个信访权和信访救济在法治化轨道上运作，实现管用、好用和能用的价值。

信访立法，具体目的是什么？《信访工作条例》第一条规定：“为了坚持和加强党对信访工作的全面领导，做好新时代信访工作，保持党和政府同人民群众的密切联系，制定本条例。”

信访工作，哪些单位要适用？《信访工作条例》第二条规定：“本条例适用于各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作。”

信访工作，目标定位是什么？《信访工作条例》第三条规定：“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。”

显然，明确上述这些内容，对信访工作概况有了基础性认识。信访，是一种法定的救济方式；进行信访，是公民的权利。本案患者，有进行信访的法定权利。

要指出的是，认可并积极行使信访权利即“信访”的同时，也强调要遵守包括《信访工作条例》等法律法规即“信法”，但是，种种原因，“信访”但不“信法”难题，一直存在。

化解这个难题，改变这个现状，治本之策在哪里？清晰法律救济方式差异，选择恰当的法律救济方式。众所周知，任何一种法律救济方式，都有其适用上局限性。实践活动中，选择哪一种的法律救济方式，也要结合具体案情，考虑该法律救济方式选择适用的性价比。如果不考虑法律救济方式的适用选择，不精准选择恰当的法律救济途径，不仅难以维护合法权益，而且在这个过程中，还容易产生许多诸如政策法律上的误读、误判、误解、误导和误用，既不利于更好保持同人民群众的密切联系，也不利于推进法治建设。

二、开展：信访工作、复议工作和诉讼工作等

面对一个矛盾或者纠纷或者争议，进行自身合法权利维护，可以采取的法律救济途径还是挺丰富的，比如，依法“提出信访”、“双方调解或者和解”、“进行行政复议”、“提起行政诉讼”等。这些法定救济方式的提起，就是我们常常说的诸如开展“信访工作、复议工作和诉讼工作等”。

类似这些法定方式背后的，都有一套法律原则、规定在支持、在支撑。进行法律活动，必须熟悉这些规定、这些内容、这些法理。日常的普法工作，重要任务之一就是让这些法律知识为大众所熟悉、掌握和运用。

比如，就进行信访而言，要获得成功，实现维权目的，就要懂得这些法律规定，就要按照这些规定进行，比如，这些信访规定，值得认真研读：

《信访工作条例》第三十一条规定“对信访人提出的申诉求决类事项，有权处理的机关、单位应当区分情况，分别按照下列方式办理：（一）应当通过审判机关诉讼程序或者复议程序、检察机关刑事立案程序或者法律监督程序、公安机关法律程序处理的，涉法涉诉信访事项未依法终结的，按照法律法规规定的程序处理。（二）应当通过仲裁解决的，导入相应程序处理。（三）可以通过党员申诉、申请复审等解决的，导入相应程序处理。（四）可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理。（五）属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复。（六）不属于以上情形的，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。”

温馨的是，同以往有不同的是，在信访工作中，对“申诉求决类事项”直接赋予“调解”，成为一个新看点，也是新进展。《信访工作条例》第三十三条规定：“各级机关、单位在处理申诉求决类事项过程中，可以在不违反政策法规强制性规定的情况下，在裁量权范围内，经争议双方当事人同意进行调解；可以引导争议双方当事人自愿和解。经调解、和解达成一致意见的，应当制作调解协议书或者和解协议书。”

如此规定，在化解难题上，让信访救济途径又有了一个实质性解决问题的抓手，既避免了以往只“说”难做、光“说”不做等尴尬局面，又把信访工作可以作为的途径方式公开化、法定化，让信访各方有法定预期，避免滥用权力等问题，这对更好保持党和政府同人民群众的密切联系，实现信访推进实现维权目的，具有促进作用。

肯定信防工作有法治进展和进步的同时，也要明确的是，进行纠纷处置方式的设定、化解途径的设置，是有法律专业考量讲究的、是要尊重和符合法律规律的、是要坚持在法治轨道上推进的。一方面，规定各级党的机关、人大常委会机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等必须接受群众信访，并不意味着这些机关面对信访问题就可以“任性”、“越权”等，要根据职责规定、职权法定等规定进行信访问题的处理，这是基本原则；另一方面，如同看病一样要对症处理，化解纠纷矛盾也有着对应途径渠道等选择考虑的，比如，作为一个法定的法律救济渠道，“进行行政复议”，定位在于是化解行政相对人与行政机关之间纠纷矛盾的主渠道。“主渠道”之定位，不是随愿确定的，是有着专业法律考量和处置方式选择性价比优势的，因此，面对诸如对行政机关监管处理等存在行政争议，首先考虑提起行政复议，不是进行信访，更利于行政纠纷矛盾的化解，更利于提高行政处置效率，更利于实现自身权益的保护。

三、示范：提升能力、用好条例和加大个案宣传力度

法治建设不是一天建成的！正因为考虑公民、群众等法律知识、能力等存在差异，所以，面对一个纠纷时，如何选择更恰当的法律救济方式、更好实现法律救济的目的，成为一个专门问题。这方面，也没有什么捷径秘诀，以下三方面的对策建议，有助于我们更精准选择法律救济，更好实现“信访”但更“信法”的目的和追求。

一是，与时俱进，不断强化和提升运用法治思维和法治方式能力

众所周知，主要认识改变了，行为方式就不同了。这点在医疗纠纷处理上也是适用的，且比较而言，更显得重要而紧迫。

比如，与时俱进，认真学习、认真品味这些重要论述，大有裨益：

习近平总书记指出，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：各级领导干部要全面提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》六、健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件。 坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。

上述这些认识，就是在不断强化我们对“信法”的信心。一旦在这些方面，我们理解并掌握了，我们的法律观念也更清晰了、知识更明确了，那么，我们在后续法律救济方式的选择上，就更加主动了。

二是，精准把握，切实贯彻落实好《信访工作条例》

法律救济方式的类型，是法定的。不同救济方式有着其自身的特点和适用条件，比如，“进行调解方式”，强调双方自愿、意思自治；“仲裁方式”，要求事前双方要有“仲裁协议”；“行政复议方式”，要求符合“行政复议申请人认为具体行政行为侵犯其合法权益”；“行政诉讼方式”，要求原告与被告之间符合提起行政诉讼的法定条件，等等。

在这些法律救济方式中，对“信访方式”选择，是有法规指引的。

比如，《信访工作条例》第三十二条规定：“信访处理意见书应当载明信访人投诉请求、事实和理由、处理意见及其法律法规依据：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当作出解释说明；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的机关、单位作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关、单位执行；不予支持的，应当做好信访人的疏导教育工作。”

实践表明，当事人对《信访工作条例》的规定理解把握得越全越深，救济方式选择运用的就越精准得力，自身合法权益保护的就越全面可靠。

三是，法治个案，举一反三，传递“信访”更要“信法”新导向

进行信访，是在享受法律赋予的救济权利。法律救济方式的选择，如同用药，是需要看药品说明书适应证进行选择的。进行医疗损害纠纷化解，具有很强的专业性，没有专业支持，医疗损害难有最终定论。“信访途径”，面对医疗损害纠纷的化解，虽也有用但总有限，难以推动问题从专业上予以实质化解，因此，引导患者转变思路，充分体验和享受司法体制改革带来的司法红利，变“信访”为“信法”，变“上访”为“上庭”，走上行政诉讼方，化解纠纷这条路上来，以行政诉讼等方式，实现权益保护。

这样的选择，是有用的、值得的。比如，因医疗损害纠纷处置不当导致的行政诉讼案，该行政诉讼案进行的关键是要审查被告行政机关是否在依法行政。作为被告的行政机关，要不承担行政败诉责任，则要通过举证责任倒置原则的履行，以证据证明自己采取的行政监管举措、处罚等是有事实的，是有法可依的。提起行政诉讼，就是要通过该法律救济，实现行政相对人的合法权益。较之过往，行政诉讼法律救济方式，过往常常难以被便利选择和使用。“立案”之门槛，就是拦路虎，俗称“立案难”。

新时代的司法体制改革，“立案难”成为过去了，翻篇了。具体而言，让“民告官”可诉，加强行政诉权保护，就是抓手，而释放和强化“信访”更“信法”导向，强化行政法治救济能力，就是突破口。修改《行政诉讼法》：变立案的“审查制”为“立案登记制”，制度上解决了案件受理难的问题，这是在行政管理领域践行“信法”导向最重要的标志。不仅如此，行政主要负责人出庭应诉制度的建立和运用，尤其行政机关主要负责人出庭参与应诉等工作，让行政机关中的“关键少数”与行政相对人，法律面前、法院平台，面对面坐下来，讲事实、举证据、用法律，依法实质化解双方行政纷争。如此一来，让行政相对人有纠纷去法院解决纠纷、让运用行政法治思维和法治方式化解行政纠纷，通过行政诉讼实现个案法治效果，成为新时代密切干群关系的一类新常态、一种新方式。

“信访”但不“信法”，之所以积重难返，不是无缘无故的。面对矛盾纠纷化解，改善“信访”不“信法”困局，形成“信访”更要“信法”新局面，是一个长期用力地过程。以“信法”方式实现个案法治，就是一种新示范，让我们看到了新常态下密切干群联系有了一种新变化、新方式。这其中，化解“信访”但不“信法”的难题，强化“信访”更要“信法”导向，强化行政法治救济方式的科学和精准运用，更好提升行政机关运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力，既是工作的新方向和新抓手，也是工作开展的一个突破口。

提升行政法治救济能力，是新常态下密切干群关系的法治新抓手，是强化更“信法”的一个突破口，因此，要善于运用能体现这样精神的个案、这样导向的案例、这样示范的典型，重点宣传，举一反三，更多复制，更多效仿，让老百姓知道，让社会知晓，让民众跟随，这不仅是在践行推进包括信访法治等在内的法治建设的初心与使命，更还在动态讲着中国法治好故事。这是法治中国建设之福。