【儒亮时评】进行备案审查，犹如“鸭子凫水”，水面上风平浪静，水面下波涛汹涌，这其中，三者———人权的尊重保护、公共利益社会秩序的维护与公权力的保障监督——之间的互动博弈与动态衡平，调节着水面与水下状态，考验着备案审查工作的存废与未来。期待开展更具主动、更大作为、更强能力的备案审查工作。

来源：南方周末    时间：2022-10-15

2022年9月27日上午，给学生们上宪法课时，北京航空航天大学教授王锴引用了“交警查手机”的案例，用以解释关于公民通信秘密的条文。

这是2019年全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告中提及的案例：有地方性法规赋予了交警部门查阅、复制车主通信记录的权利，法工委认为，这超出立法权限，相关规定经指出后被修改。

结合这个例子，讨论在课堂上得以延展：通信秘密到底在保护什么？所谓通信，是单指书信，还是包括新兴的通讯工具？过去，学界对这款条文研究很少，而在案例公布后，“宪法学者陆续发了二三十篇文章。”王锴说。

在推动废止收容教育制度、推动解决“生育保险设置门槛”“超生即辞退”“人身损害赔偿同命不同价”等问题后，备案审查制度变得越来越显性。

2021年，全国人大常委会法工委为加强备案审查理论研究，成立了备案审查专家委员会，作为宪法学者，王锴应邀成为专家委员会委员。

随着备案审查制度的完善，公民参与度正不断提高。根据全国人大常委会法工委发布的数据，2003年，由公民、组织提出的审查建议只有62件，到了2021年，这个数字达到6339件。

对王锴来说，上课时的案例储备也越来越多。在2017年法工委首次发布备案审查报告前，由于国内的案例少，总得选用国外的例子，而现在，“光是我们自己的案例都讲不完”。

从冷门话题到学界热点

王锴第一次听说备案审查是在2004年，当时他26岁，在中国人民大学读博士，师从专门研究合宪性审查的宪法学者胡锦光。

那年6月的一个早晨，去食堂的路上，王锴遇到一位手里拿着份报纸的同学，冲着他说，“你们学宪法的有福了，违宪审查机构成立了”。报纸上，刊载着全国人大常委会法工委成立备案审查室的新闻。

这则消息很快引发学界的关注。不过，备案审查室的工作在很长一段时间内都没有被公开呈现。

尽管如此，王锴还是有了研究这项制度的想法。那时候，导师胡锦光每月都要求博士生们组织读书会，大家轮流作主题学术汇报。2006年，轮到王锴作汇报时，他选择了备案审查制度。

选择这个话题，是因为过去学界对合宪性审查的研究主要关注国外的模式，分析应该借鉴哪种，但中国其实已经提出了自己的方案——备案审查，只是制度效果还不明显，王锴解释，“我的出发点是，看看已有的制度能不能运转，怎样让它最大地发挥作用”。

所谓备案审查，就是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性等问题开展审查，对存在不符合宪法法律规定、明显不适当等问题的，督促制定机关予以改正。全国人大常委会法工委是主要负责这项工作的部门。

这之后，王锴一直没停下对备案审查的研究。2007年，博士毕业后，他进入北航法学院担任教职。

2009年，他刚晋升为副教授，就受到备案审查室邀请，给各地人大负责备案审查的工作人员讲课。当时，受邀的其他7名专家里，除他之外，还有时任中国政法大学副校长马怀德等人，“只有我还是副教授，其他人都已经是知名学者了”。

备案审查当时在学界算是冷门话题，由于不清楚实践中的状况，学者研究大多集中在理论探讨上。

全国人大常委会原副秘书长乔晓阳将这一时期的备案审查工作形容为“鸭子凫水”，意思是虽然表面上看不出来什么动静，但在水面下，脚掌一直在工作。

超出王锴预期的是，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设。在这之后，党的十九大报告提出要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作。在政策推动下，备案审查近年取得了突破性的进展。

2017年12月24日，全国人大常委会首次听取了备案审查工作报告，公开了公民、组织提出审查建议数量、各地报送备案情况，还列举了一些典型案例。

“根本没想到。”即便是长期关注备案审查领域，当看到报告发布的新闻时，王锴仍惊讶于公开的速度。

各级人大也加强了对备案审查工作的重视。王锴的一个直观感受是，近两年，陆续有地方人大开始邀请他去做备案审查的培训讲座，这在以前并不多见。

审查室的智囊

学界和业界的交流也多了起来。

2009年的那次培训后，王锴和全国人大常委会法工委备案审查室就没有过多联系。直到2018年的一次学术研讨会上，王锴认识了备案审查室主任梁鹰。

之后，他向梁鹰提出了在学校建立备案审查制度研究中心的设想。“我们一拍即合，他非常支持。”王锴说，当时，对备案审查室来说，面临不同领域的立法审查，他们也正需要学界专家成为他们的智囊。

2019年9月，在备案审查室的指导下，北航备案审查制度研究中心成立。研究中心学术委员会共有30人，除了学者参与，还有备案审查室、司法部法治督察局的人员加入。

每年研究中心的年会，都会选择备案审查领域的重要问题进行研讨，主题由备案审查室和研究中心共同商议。

王锴回忆，2020年的研讨主题就是备案审查室在实践过程中遇到的难点：当某份文件在审查后被修改或撤销，先前那些已经依据该文件作出的判决该如何处置？当时，还没有学者对此专门做过研究，而在实务中，这成了棘手的难题。

2021年，学者们对备案审查具体案例的参与又更进了一步：法工委成立了备案审查专家委员会，第一批邀请了12名学者任委员，包括韩大元、莫纪宏等宪法学者，也有封丽霞、马怀德等立法法、行政法领域专家，王锴和他的导师胡锦光同时应邀成为专家委员会委员。

2021年11月19日，在全国人大会议中心，专家委员会第一次会议召开。除了专家委员，法工委主任沈春耀和两名副主任也参加了会议。

作为专家委员会成员，需要对比较疑难的审查案例提供专家意见，以及对未来备案审查工作的发展向法工委提出建议。

王锴就收到过一份备案审查室给他发来的函件，希望他对一起关于终身禁止从业资质的法规提出看法，有的地方性法规规定，开锁、公章刻制等特种行业从业者利用行业便利进行违法活动受过行政或刑事处罚的，终身不得从事这一行业。

之后，王锴写了份一万多字的意见进行论述，认为这一法规和刑法相抵触，并以书面形式反馈给了法工委。

2021年备案审查工作情况报告中，就提到了这个案例。审查认为，在法律、行政法规没有规定从业限制的领域，地方性法规作出相关从业限制规定时，不宜规定“终身禁止”。

选课的学生多了3倍

随着备案审查工作的发展，王锴也从和实务部门的交流中感受到，备案审查领域需要更多的人才储备。

目前，各省、市、县三级人大常委会负责备案审查的人员基本上都是3人、2人和1人，远远不能满足需求。除了人大系统，政府、党委、军队系统也都需要备案审查的人才。

自2021年起，北航法学院开始向本科生开设《备案审查理论与实务》的选修课，这是国内法学院里首门专门讲授备案审查的课程。

课程一共16讲，前八讲理论部分由王锴讲授，后八讲实务内容则留给了备案审查室的工作人员。

给法工委写信邀请备案审查室工作人员来上课的过程“十分顺畅”。王锴说，提出申请不到半个月，就收到了法工委表示同意的答复。更让他惊喜的是，前来授课的都是备案审查室骨干：主任梁鹰、副主任严冬峰，还有两位核心业务处室的处长。

新学期开学，王锴发现，2022年选课的学生数量比2021年多了3倍。他问起学生，为什么选了这门课。回答多是：经常在新闻里看到“备案审查”这个词，所以有了更浓的兴趣。

在王锴看来，备案审查的未来仍大有可为，在过去，谈论依法治国时，更多地关注在依法行政、依法审判，而备案审查制度对应的则是依法立法，“三者的重要性应该是相当的”。

南方周末记者 韩谦