强化法律衔接   释放法律活力

宋儒亮  法治广东研究中心主任、中国医学论坛报第二届医事法学理事会理事长、广东省医学会医事法学分会主任

是人，都可能生病。因而，又有了医案之可能。

医事案件，往往都是这样发生并发展的：因病到医院，人或伤残或死了，若认为是医院的责任，或是采取民事法律救济，直接同医方交涉，要求依法承担法律责任；或是转而行政法律救济，向卫生主管机关投诉，要求查处医院医生，若对投诉查处不满意，认为卫生主管机关没有依法履行查处职责，又转为向人民法院提起行政诉讼，要求依法裁判行政机关依法承担不作为等的法律责任。最后根据裁判结果再做考虑。

本案，选择行政法律救济路径，以求实现法律目的。

面对行政诉讼，经过二审终审，最终判决卫生主管机关胜诉。显然，患方的行政法律救济策略没有实现。患方并没有实现诉求。

问题的解决，又回到了起点，该怎样看？

一、法律衔接问题是法律实施多面临的较突出的问题

又回到起点，是说在患者死亡问题上，诊疗医院有无责任，还没有答案。

转了这么一圈，其实牵涉出了一个非常重要的问题：法律规定之间的衔接，也即在医事法治领域，其民事纠纷、行政处理、行政诉讼和刑事追究之间，该如何建立一个衔接有效的封闭体系，让问题的之走向始终在法治轨道上运行，让问题的化解始终有清晰的规则指引和跟进的法律对策在衔接。

比如，当本案行政法律救济终结，该案患者死亡问题，又该如何进一步处理？是自动转为下一个行政处理案，由卫生主管机关重新跟进并依法处理；或是又要患方把之前没有完成事项继续接上再推；再或是本案件自然终结，等等。

可能的情形并不是一个。一个大概率事件就是患者死亡的责任追究问题却有可能慢慢被淡化、弱化。

问题的关键是什么？法律衔接不完善。

二、重视法律衔接成为当前一个重要的议题

法律衔接问题，我们是非常重视的，也一直在强调中，比如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就有许多关于衔接方面的要求：

在健全行政执法和刑事司法衔接机制方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

在加强职务犯罪线索管理方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：加强职务犯罪线索管理，健全受理、分流、查办、信息反馈制度，明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接，依法严格查办职务犯罪案件。

在健全社会矛盾纠纷预防化解机制方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷，坚持和发展新时代‘枫桥经验’。充分发挥人民调解的第一道防线作用，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。全面开展律师调解工作。完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。深化法律援助制度改革，扩大法律援助覆盖面。有序推进行政裁决工作，探索扩大行政裁决适用范围。”

在注重党内法规同国家法律的衔接和协调方面。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

在健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。《法治中国建设规划（2020-2025年）》指出：“健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。完善行政执法权限协调机制。健全行政执法和刑事司法衔接机制，全面推进‘两法衔接’信息平台建设和应用。完善行政强制执行体制机制。建立健全军地联合执法机制。” “推进执纪执法贯通、有效衔接司法”。

 法律衔接，为什么重要？没有法律衔接，法律生命力就难以释放，更难以灿烂。

三、推进更高水平法律衔接工作的新思考

首先，要在顶层设计上做文章。比如，建议统筹考虑，一体布局，制定法律衔接规划，以此作为推进法律衔接工作的路线图。

其次，要在流程安排上做安排。比如，确定推进法律衔接要遵守的原则，目的在于有效化解法律规定衔接上的冲突、保留、空白等等问题，让法律适用更加流畅。

第三，要在督查协调上做布局。比如，成立地方各级党委法治衔接议事协调机构，围绕法律制定、解释和实施，履行法律衔接的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实职责，加强对本地区法律规定衔接建设的牵头抓总、运筹谋划、督促落实等工作。

第四，要在衔接指标上下功夫。建议建立以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范为主要内容、对象的法律衔接指标体系，通过法律衔接，更好实现法治国家、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标。

第五，要在定期评估上求实效。围绕民事、行政、刑事和宪法彼此衔接中可能存在的突出问题，进行定期评估，比如，可采取诸如立法后评估、执法后评估、合宪性审查等方式，既求法规效力，又求法规合力。

第六，要在结果考核上来真的。这其中，加强对重大法治衔接问题的法治督察工作。加强党对法律规定衔接的统一领导、统一部署、统筹协调。党政主要负责人要切实履行推进法律规定衔接实施第一责任人职责，将履行推进法律规定衔接第一责任人职责情况列入年终述职内容。各级党委要将法律衔接与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩，实现集中领导、高效决策、统一部署。

最后，要在法律衔接上见效益。法律的权威源自拥护和信仰，法律生命源于法律的衔接。有效、有序、有力的法律衔接，才能实现法律的目的。因此，制定法律衔接规划，完善法律衔接的制度、原则、规则、评估和考核，更利于推进法律的制定、监督、解释和实施，更利于激活法律活力，更利于让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都切实感受到公平正义。